İDARİ YARGILAMA HUKUKUNDA İPTAL DAVASI
İdari İşlem Nedir?
İdari işlem; kamu gücüne dayanılarak gerçekleştirilen, idare hukuku ve uyuşmazlık durumunda idari yargıya tabi olan, hukuki sonuç doğurmaya yönelik irade açıklamalarıdır. Yani kısaca idari işlem, idarenin hukuki sonuç doğurmaya yönelik irade açıklaması olarak açıklanabilir.
İdari işlemin yasal bir tanımı bulunmamakla birlikte, bu işlemin nitelikleri öğretide ve idari yargı kararlarında belirlenmektedir. Bir tasarruf ya da kararın idari işlem sayılabilmesi için, bunun kamu kurumu veya idare örgütü içinde yer alan bir idari makam tarafından verilmiş olması gerekir. Ayrıca idarenin, idare hukuku alanındaki faaliyetleriyle ilgili olması da önemlidir. Başka bir deyişle, idarenin kullandığı yetki ve serdettiği kamusal irade ve bundan doğan etki ve sonuçlar idare hukuku alanında açıkça ortaya koymalıdır.
İdari İşlem ve İdari Eylemin Farkı Nedir?
İdari eylem, idarenin kamu hukuku çerçevesinde gerçekleştirdiği maddi fiil ve hareketleri ifade eder. Bu eylemler, bazen idarenin bilerek besleyerek yaptığı fiilleri, bazen idarenin işlevini yerine getirirken iradesi dışında gerçekleşen olayları, bazen de hareketsiz kalması sonucu meydana meydana gelen fiili durumları kapsar. Yani idari eylem kavramı, idarenin herhangi bir idari işlem veya sözleşmeye dayanmayan ve doğrudan bir tasarrufta bulunmayan faaliyetlerini ifade eder. Bu faaliyetler, özellikle hukuki bir sonuç doğurmayan durumlar veya idarenin pasif davranışları ile ilgilidir.
İdari işlemler ise belirli bir hukuki sonucun meydana gelmesi için idarenin tek taraflı irade beyanında bulunması ile oluşur. Ancak idari eylemler ilgililerin hak ve yetkilerini kullanmasıyla birlikte belirli hukuki etkiler doğurur. Örneğin, idarenin bir konuda hareketsiz kalması, belirli bir yükümlülüğünü yerine getirmemesi ya da pozitif yükümlülüklerini ihlal etmesi yargı önünde sorumluluk doğurabilecek bir eylem olarak değerlendirilebilir. Bu noktada idarenin sorumluluğu, bazen yalnızca fiziksel bir faaliyetle bazen de hareket etmeyerek örneğin bir yükümlülüğü yerine getirmeyerek ortaya çıkabilir bu bakımdan idari eylem ve idari işlem arasındaki farklar idarenin faaliyeti ile hukuki sonuç doğuran etkinlikler arasında ayrımı gösterir.
İdari İşlemlerin İptal Davalarıyla İlişkisi
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesi uyarınca iptal davaları, “idari işlemlerin” amaç, konu, yetki, sebep ve şekil unsurlarından birinin hukuka aykırılığı sebebiyle iptal edilmeleri için açılırlar. Fakat idarenin her işlemi iptal davasının konusunu oluşturmaz. Bu işlemin, öncelikle icrai olması gerekir. İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 14. maddesinde, bir işleme karşı dava açılabilmesi için bu işlemin aynı zamanda “kesin ve yürütülmesi gereken” bir işlem niteliğinde olması gerektiği düzenlenmiştir.
İdari işlemlerin temel özelliği, hukuki sonuç doğurmaya yönelik bir işlem olması ve bir durumu ortadan kaldırması, değiştirmesi ya da yeni bir hukuki durum yaratmasıdır. İdarenin kamu gücüne dayanarak tek yanlı olarak yaptığı işlemler icrailik niteliği taşıyorsa, iptal davasına konu edilebilir. Bir işlemin kesin ve yürütülebilir işlem olduğunun saptanması, idari yargıda dava açıldığında mahkeme tarafından ilk inceleme aşamasında yapılır. İlk incelemede idari işlemin, özellikle dava açan kişiler bakımından hukuki sonuç doğurmadığı anlaşılır ise; açılan dava reddolunur.
İptal Davasına Konu Olmayan İdari İşlemler Nelerdir?
Bu aşamada hangi idari işlemlerin iptal davasına konu olabileceğini, tersinden bir anlatımla sunmak, yani icrai olmayan idari işlemlerin hangileri olduğunu anlatmak, konuyu daha anlaşılır hale getirebilir.
Mesela, idarelerin yapılan başvuru üzerine, açıklayıcı, bilgilendirici, gösterici ve yönlendirici işlemleri, mevzuatın yorumlanması, kişilere hak ve yükümlülükleri hakkında bilgi verilmesi, bunların hatırlatılması veya herhangi bir hak ve yükümlülük tanımaksızın kişilere belli davranışları benimsemeleri konusunda tavsiyede bulunulması şeklindeki işlemleri iptal davasına konu olabilecek türde kesin ve yürütülebilir bir işlem değildir. Bunlar genellikle kişilerin yaptıkları müracaat üzerine verilen cevabi yazılardır. Tabii bu hususun, idarenin cevabın nasıl verdiğine göre değişebilen bir durum olduğunu unutmamak gerekir.
Danıştay, idarenin, iç düzen işleyişinde, üst mevzuatın yani kanunun, yönetmeliğin yürürlüğe konulan hükümlerini yineleyen veya üst mevzuatın nasıl anlaşılması gerektiği konusunda alt idari birimlere ya da idare edilenlere açıklamalar getiren tasarruflarının (genelge, tamim, yönerge, sirküler v.b. gibi), hukuk düzeninde herhangi bir değişiklik oluşturamayacaklarından, idare edilenler yönünden bağlayıcı ve dolayısıyla düzenleyici olmadıklarını ifade etmiştir.
Fakat bu iç işleyişi düzenleyen işlemlerde yeni bir kural koyma veya hukuk düzeninde belirli bir biçimde değişikliğe yol açma durumu varsa, bu tür işlemler de iptal davasına konu edilebilir.
Örneğin, İçişleri Bakanlığının il özel idarelerinin bütçelerinin nasıl hazırlanacağına yönelik olarak valiliklere gönderdiği genelge yürütülmesi zorunlu idari işlem olarak kabul edilmemiştir. Buna karşılık, Türkiye Barolar Birliği’nin “Bir Avukat Yanında, Avukatlık Ortaklığında veya Avukatlık Bürosunda Ücret Karşılığı Birlikte Çalışan Avukatlar Yönergesi”, yapılan düzenlemenin idarenin iç işleyişinden daha çok avukatların sözleşme ve çalışma koşullarını düzenlemesi ve bu anlamda da kişi hak ve hürriyetlerine ilişkin hükümler içermesi nedeniyle icrai kabul edilerek iptal edilmiştir.
Bir idari işlemin kesinliği, aynı zamanda, zımni red üzerine açılan davalarla ve idare tarafından verilen muğlak olarak verilen cevaplarla da ilgilidir. Zımni red süresi dolmadan açılan iptal davaları ilk incelemede reddolunur. Çünkü zımni red süresi (yeni yapılan değişiklikle 30 gün) dolmadan açılan davalarda, kesin bir işlemden bahsetmek mümkün değildir.
Muğlak (belirsiz) cevap verilen işlemlerde ise, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 10. maddesi kapsamında 60 gün içerisinde dava açılması mümkündür.
Sonuç olarak idarenin, doğrudan hukuki sonuç doğurmayan işlemleri de mevcuttur. Bu işlemlere, doktrinde, etkisiz kararlar, idari karara benzeyen işlemler veya icra olmayan idari işlemler şeklinde çeşitli isimler verilmiştir. Genel olarak, hazırlayıcı işlemler, görüş belirten işlemler, bildirici işlemler, iç düzen işlemleri ve uygulamaya yönelik işlemler icrai olmayan işlemler olarak anlaşılmalıdır. Ancak bu genelleme yerine, her somut olayın özelliğine göre, bir idari işlemin dava konusu yapılıp yapılamayacağına karar vermek, doğru bir yaklaşım olacaktır.
İcrai olmayan işlemlere karşı açılan davalar ilk aşamada reddolunur. İcrai olmayan işlemlerle ilgili hukuka aykırılıklar, ancak, kesin ve yürütülebilir bir idari işlemin iptali istemi ile birlikte ileri sürülebilir.
İdari İşlemin İptali Davası Açma Süresi
İdare mahkemelerinde iptal davası açmak için belirli bir süre koşulu vardır. Bu süre, idari işlemin ilgilisine tebliğinden itibaren 60 gündür. İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesine göre, işlem ilgilisine tebliğ edildiği ya da başka bir şekilde öğrenildiği tarihten itibaren 60 gün içinde dava açılmalıdır. Tebliğ, yazılı ya da elektronik ortamda yapılabilir ve ilgilinin adresine bildirilir. Adresi bilinmeyenler için tebligat ilan yoluyla yapılır. Dava açma süresi, işlemin kesinleştiği tarih değil, ilgilinin tebliğ aldığı ya da işlemi öğrendiği tarihte başlar. Süre hak düşürücü niteliktedir yani sürenin dolmasından sonra açılacak davalar reddedilecektir ve bu işlemin hukuka aykırılığına itiraz edilmesi mümkün olmayacaktır.
İptal Davası Açmak için Gereken İdari Mercii Başvuruları
İdari başvurular, bireylerin kamu idaresiyle ilişkilerinde belirli işlemlerin iptali, değiştirilmesi veya geri alınması amacıyla başvurdukları taleplerdir. Bu başvurular, genellikle kamu yararını koruma ve bireylerin haklarını savunma amacını güder. Türk hukukunda, idari başvuru hakkı anayasal güvenceye sahiptir ve 1982 Anayasası’nın 36, 40 ve 74. maddeleri ile Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 13. maddesi başvuru hakkını düzenler. İdari Yargılama Usûlü Kanunu’nun 11. maddesi de bu hakkı, idari işlemin geri alınması veya değiştirilmesi için kullanılabileceğini belirtir. İdari başvurular, genellikle idari dava açılmadan önce yapılan bir süreçtir ve hatalı idarenin işlemlerinin düzeltmek amacıyla üst makamlara başvurulmasını gerektirir. Üst makamlara başvurmanın zorunlu olduğu haller, genellikle belirli bir idari işlemden önce, ilgili idari birim veya üst makamdan yapılacak düzeltme taleplerini içerir. İdari işlemlerden önce başvurulacak üst makamlar, idari başvurunun esaslı ve hukuka uygun şekilde sonuçlanabilmesi için belirli bir usule tabi tutulmuşlardır. İdarenin hatalı işlemi, öncelikle üst makamlara başvurarak düzeltilmeye çalışılmalıdır. Bu süreçte, başvurulan üst makamlar tarafından verilen karara göre, işlem geri alınabilir, değiştirebilir ya da yeni bir işlem yapılabilir. Başvurulan üst makamlar, işlemin düzeltilmesi veya değiştirilmesi için karar verebilir. Eğer başvurulara belirli bir süre içinde yanıt verilmezse, başvuru reddedilmiş sayılır ve idari dava açma süresi başlar.
