İDARİ YARGILAMA HUKUKUNDA YÜRÜTMENİN DURDURULMASI
Yürütmenin Durdurulması Kararının Hukuki Niteliği ve Önemi
İdare kendisine verilen görevleri yerine getirmek için bir takım işlem ve eylemler yaparken, kamu yararı ve gücünden kaynaklanan üstün yetkiler ile donatılmıştır.
Bu yetkisini kullanarak bir işlem tesis eden veya eylemde bulanan idarenin bu faaliyetleri, yargı yerlerince hukuka aykırılığının tespitine kadar hukuka uygun kabul edilir.
İdare, kamu hizmetlerini kamu gücü ayrıcalıkları dediğimiz üstün hak ve yetkilerini kullanarak aldığı kararlarla yürütür. Hiçbir makam veya kuruluşun izni ya da onayı olmaksızın kendiliklerinden yürütülme özelliğine sahiptirler.
İdare tarafından tesis edilen bu işlemlerden hukuka uygunluk karinesinden yararlandıklarından bu işlemlere karşı dava açılması işlemin yürütülmesini kendiliğinden durdurmaz.
Kural olarak İdari işleme dava açılmasının işlemin yürütülmesini durdurmayacağı ilkesi 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 27. maddesinde açıkça belirtilmiştir. Bu kuralın istisnası da yine aynı kanun maddesinde belirtilmiştir. Buna göre vergi mahkemelerinde, vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlerin ve bunların zam ve cezalarının dava konusu edilen bölümünün tahsil işlemini durdurmaktadır.
Öte yandan, yürütmenin durdurulması, yargısal bir karar olmakla beraber, başlı başına bir dava değil, iptal istemi sürülebilecek bir husustur. İptal davası içinde bir önlem niteliğindedir. Bu bağlamda, iptal davası önkoşullar yönünden reddedilirse, yürütmenin durdurulması için gereken koşullar gerçekleşmiş olsa bile böyle bir karar verilemez.
İdarenin gücü, onun adına hareket edenlerin gerçek kişiler olmaları nedeniyle yetkilerini kötüye kullanabilmeleri olasılığı ve idari işlemlerin gerçekleştikleri andan başlayarak kanunilik karinesi uyarınca hukuka uygun var sayılıp en azından hukuk alanında etkilerini göstermeleri ve çoğu kez idare tarafından da doğrudan yürütülüp gereklerinin yerine getirilmesi, iptal davalarını yargısal korunma ve hukuk devletinin ve önemli kurumu haline getirmiştir. Hukuk devletinin ilkesinin temel güvencesi olan iptal davalarını çoğu kez anlamlı kılan da, yargı yerinden ancak böyle bir davanın açılmış olması koşuluna bağlı olarak istenebilecek yürütmenin durdurulması kararlarıdır.
Yürütmenin Durdurulması Kararlarının İdari Yargıdaki Diğer Kararlardan Farkı
Yürütmenin durdurulması istemi bir dava türü değildir. Zira 2577 Sayılı yasada sayılan idari dava türleri arasında sayılmamıştır. Yürütmenin durdurulması kararları idari işlemin iptali istemiyle açılan davalarda verilebilir olup iptal davası ile birlikte istenebilecektir. Dolayısıyla iptal kararları ile yürütmenin durdurulması kararları arasında benzer noktalar bulunsa da farklı noktalar da bulunmaktadır.
İptal davası;
- İşlemin hukuka uygunluğunun denetimi için açılabilir. Yerindelik denetimi yapılamaz. Zira o zaman idarenin yerine geçilmiş olur.
- Bir idari kararın tümünün ya da bir bölümünün iptal edilmesini sağlar.
- İptal davası açılabilmesi için davacının hakkının ihlal edilmiş olmasına gerek yoktur, menfaatinin ihlal edilmesi yeterlidir. Menfaat ihlalinin yargı yerlerince dar ya da geniş yorumlanması idarenin yargısal denetime tabi olmasıyla ilgilidir.
- İdarenin yürütülmesi gerekli ve tek yanlı işlemleri iptal davasına konu olur. Açıklayıcı, yol gösterici, bilgi verici, hazırlık işlemleri iptal davasına konu olmaz. İptal davasına ilişkin olarak yapılan bu açıklamalar yürütmenin durdurulması açısından da geçerlidir.
Ancak yukarıda belirtildiği gibi iptal kararları ile yürütmenin durdurulması kararları arasında farklılıklar da bulunmaktadır:
- Bir davada iptal kararı vermek, dava konusu idari işleminin hukuka ve mevzuata aykırı olduğunun tespit edilmiş olması demektir. Oysa yürütmenin durdurulması kararında böyle olmayabilir, dava aşamasında ortaya çıkacak yeni durumlar davanın gidişini ve sonucunu değiştirebilir ve başlangıçta açıkça hukuka aykırı bulunmasına karşın idari işlem hakkında esastan ret kararı verilebilir.
Bu haliyle yürütmenin durdurulması kararı geçici bir nitelik taşır ve işlemin uygulanmasını belli bir sürede ve en geç dava sonuçlanıncaya kadar engeller.
İdari işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmesi dava konusu edilen işlemin esasta da hukuka aykırılığı nedeniyle iptal edileceği anlamına gelmez. Ancak şunu da belirtmek gerekir ki, eğer işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiş ise esasta da genel olarak işlemin iptaline karar verildiği görülmektedir.
Fakat işlemin yürütülmesinin durdurulması karar verilmiş olması her zaman için işlemin iptaline karar verileceği anlamına gelmez. Aynı şekilde yürütmenin durdurulması isteminin reddi halinde de davanın esastan reddedileceği anlamı çıkarılamaz.
Zira yürütmesi yönünden reddedilen işlemlerin esasta iptal edildiği sıkça görülmektedir. Çünkü yasa koyucu yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesini çok ağır koşulların birlikte gerçekleşmesi şartına bağlamıştır.
- İptal kararı uyuşmazlığı çözen, kesin hüküm teşkil eden kararlar iken yürütmenin durdurulması kararı sadece hukuka uygunluk karinesinden yararlanılarak icra edilen işlemin sonuçlarını doğurması askıya alınmış olur.
- İptal kararları sonucu idare tarafından bir takım işlem ve eylemlerde bulunulması gerekir. Yürütmenin durdurulması kararlarında ise idarenin çoğu kez aktif olarak bir şey yapması gerekmez, pasif kalması yeterlidir. Yürütmenin durdurulması yargısal bir karar olmakla birlikte başlı başına bir dava olmayıp iptal davası ile ileri sürülebilecek bir husustur. İptal davasına sıkı sıkıya bağlı ve ondan ayrılmayan bir kurumdur.
Öyle ki, iptal davası ön koşullar nedeniyle reddedilirse (ilk inceleme sonucu 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunun 14. maddesinde belirtilen nedenlerden dolayı) yürütmenin durdurulması için gereken koşullar gerçekleşmiş olsa bile yürütmenin durdurulması kararı verilemez.
İhtiyati tedbir, davacının davayı kazanması halinde dava konusu mala kavuşmasını daha dava sırasında (hatta davadan önce) emniyet altına almaya yarayan tedbirlere denmektedir.
Davanın ikamesi ile hükme bağlanması arasında geçen uzunca bir zaman müddeabihin (dava konusu şeyin) çeşitli şekillerde değişikliklere maruz kalmasına veya maruz bırakılmasına neden olabilmektedir. Bu bağlamda bir ihtimal davanın sonunda alınacak olan hükmün icra edilebilmesi artık mümkün olmayabilir. İşte bu tehlikeyi bertaraf etmek amacıyla ihtiyati tedbir müessesi tanzim edilmiştir.
Menkul malların yediemine teslimi, gayrimenkuller üzerine ihtiyati tedbir konulması, çekişmeli şeyin muhafazası için, geciktirilmesinde tehlike veya önemli zarar olacağı anlaşılan hallerde amaç, konu ve usule uygunlukların bulunması halinde ihtiyati tedbir kararı verilebilir. Bu kapsamda anlaşılacağı üzere; idari yargıdan tesis edilen yürütmeyi durdurma kararı ile adli yargıda ki ihtiyati tedbir kararı nitelik bakımından çok farklı olup; yürütmeyi durdurma kararlarının böyle bir amaç veya işlevleri yoktur. İdari yargıda hâkimin görevi, uyuşmazlıkların kesin çözüme bağlama süreci içerisinde idari işlemlerin özelliğini ve yürürlüğünü dikkate alarak, tarafların hukukunu etkin biçimde kollamaktır.Ara kararlar yargılamaya son vermeyen, onu yürütmeye, ilerlemeye yarayan kararlardır. Ara kararların ortak niteliği, mahkemenin davadan el çekmeyip bilakis devam etmesidir ki, uyuşmazlığın esastan çözülmesine bir adım daha yaklaşılmasıdır. Yani ara kararla amaçlanan uyuşmazlık konusu olayı mevzuatın öngördüğü biçimde usulüne uygun olarak çözüme kavuşturmaktır. İdari yargılama usulünde re’sen araştırma ilkesi geçerlidir. Mahkeme veya hâkim uyuşmazlığın çözümü için gereli olan her türlü bilgi ve belgeyi yapacağı ara kararla davanın taraflarından veya başka bir kişi veya kurum ya da kuruluştan sorar ve ister.
Yürütmenin durdurulması kararı da uyuşmazlığı esastan sona erdirmeyip işlemin sonuç doğurmasını askıya alması yönüyle ara karara benzese de yürütmenin durdurulması kararı ara kararı değildir. Zira yürütmenin durdurulması işleme yönelik bir koruyucu tedbirdir. Ara karar ile birisinin lehine oluşan kazanılmış hak mahkemeleri bağlar iken yürütmenin durdurulması kararının davacı lehine müktesep hak oluşturması söz konusu değildir. İdari işleme süresinde dava açılmadığının anlaşılması durumunda bu husus gözetilerek karar verilir.
Yürütmenin durdurulması için aranan şartlar gerçekleşmiş olsa işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilemez (adli yargıda zamanaşımı defi). Bir uyuşmazlıkta yürütme hakkında verilen karar esas yönünden mahkemeyi kesin bir şekilde bağlamaz. Kısaca, yürütmenin durdurulması kararları davanın esasını etkilemediği halde, ara kararı, davanın ilerlemesi, gerekli bilgilerin toplanması ve ara karara verilen cevabın niteliği verilecek hükme etkisi olacaktır.
Yürütmenin Durdurulması Kararının Şartları
2577 sayılı İYÜK (m.27)’de, Anayasa’ya paralel olarak, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması koşullarının birlikte gerçekleşmesi gerekmektedir. Ayrıca, yürütmenin durdurulması kararının gerekçeli olarak verilmesi zorunludur.
Yürütmenin durdurulması kararı, olumlu kararlara karşı verilebilir; kural olarak olumsuz (bir isteği reddeden) kararlara karşı verilemez. Eğer olumsuz karar, ilgilinin eskiden var olan fiili veya hukuki durumunda değişiklik yapıyorsa ve icrai bir nitelik taşıyorsa, ancak bu tür olumsuz kararlara karşı yürütmenin durdurulması kararı verilebilir. Bu durumda olmayan olumsuz kararlara karşı, yürütmenin durdurulması kararı verilmesi, yargının idarenin yerine geçmesi, onun adına karar alması sonucunu doğurur. Yürütülmesi durdurulacak idari işlemin, hem “telafisi güç veya imkansız” zarar doğuracak nitelikte olması, hem de “açıkça hukuka aykırı olması” gerekir (m.27/2). Bu iki koşulun birlikte gerçekleşmediği durumlarda, yürütmenin durdurulması kararı verilemez.
Yürütmenin durdurulması kararı istem üzerine verilir. İdari yargı yerleri, kendiliğinden yürütmenin durdurulması kararı veremezler.
Yürütmenin durdurulabilmesi için, yargı yerinden, ya dava ile birlikte, ya da dava açıldıktan sonra yürütmenin durdurulması isteminde bulunulması gerekir. Dava açılmadan, yürütmenin durdurulması isteminde bulunulamaz. Dava açıldıktan sonra, her zaman yürütmenin durdurulması isteminde bulunulabilir.
Yürütmenin durdurulması kararı verilen dosyalar öncelikle incelenir. Burada söz konusu olan “öncelik”, davanın karar bağlanmasından önceki aşamaya ilişkin yargısal işlemlere yöneliktir. Dosya, esas hakkında karar verilecek hale öncelikle getirilir ve öncelikle karara bağlanır. Bu kural, yalnız tetkik hakimini değil, Danıştay savcısını da bağlar.
Yürütmenin durdurulması kararı ve güvence. Yürütmenin durdurulmasına karar verilmesi, ileride kararın iptal edilmemesi durumunda, idare için zarar doğurabilir. Bu gibi zararları karşılamak üzere, yürütmenin durdurulması isteminde bulunan taraf, “teminat” göstermek zorundadır. Ancak duruma göre, iptal davalarında mahkeme güvence istemeden yürütmenin durdurulmasına karar verebilir. İdareden ve adli yardımdan yararlanan taraftan “güvence” alınmaz.
Yürütmenin durdurulmasında özel tebligat yöntemi. Yürütmenin durdurulması istemli davalarda İYUK M.16 uyarınca öngörülen tebligat süreleri kısaltılabileceği gibi, tebliğin memur eliyle yapılmasına karar verilebilir (m.27/4).
Yürütmeyi Durdurma Kararının Uygulanması
Yürütmenin durdurulması kararı, bir mahkeme kararıdır. Yürütmenin durdurulması kararı verildiğinde, idare bu karara uymak zorundadır. Yürütmenin durdurulması kararlarının, diğer yargı kararları gibi, idare tarafından yerine getirilmesi yasal bir zorunluluktur. Bu konuda idareye herhangi bir takdir yetkisi tanınmamıştır. İYUK, idari yargı kararlarının yerine getirilmesinde, bazı yeni düzenlemelere gitmiştir. Buna göre, yürütmenin durdurulması kararlarının, diğer idari yargı kararları gibi, 30 gün içinde idarece yerine getirileceğine ilişkin olan kuraldır (İYUK M.28/1). Yürütmenin durdurulması kararının geriye yürür bir biçimde sonuç doğurması, başka bir deyişle, dava konusu olan işlemin yapıldığı andan önceki durumun geri gelmesidir.
Yürütmenin durulması kararı üzerine, eski durumun geri gelmesi, kimi durumlarda kendiliğinden, kimi durumlarda da idarenin alacağı yeni bir karar ile olur. Örneğin; kapatma kararının iptali için açılan davada, yürütmenin durdurulması kararı verildiğinde, idarenin ayrıca kapatılan yerin yeniden açılmasına karar vermesine gerek yoktur.
Yürütmenin Durdurulması Kararına İtiraz
Yürütmenin durdurulması kararına karşı itiraz yerleri, yürütmeyi durdurma kararını veren yargı yerine göre değişmektedir:
Danıştay dava dairelerince verilenlere, konusuna göre, ya idari, ya da Vergi Dava Daireleri Kuruluna;
Bölge idare mahkemelerince verilenlere karşı, en yakın bölge idare mahkemesine;
İdare ve vergi mahkemelerince, kurul, ya da tek yargıçla verilenlere karşı, bölge idare mahkemesine;
Çalışmaya ara vermesi süresi içinde ise, idare ve vergi mahkemeleri tarafından verilen kararlara karşı, en yakın nöbetçi mahkemeye veya kararı veren hakimin katılmadığı nöbetçi mahkemeye itiraz edilebilir.
İtiraz süresi 7 gündür. Bu süre, yürütmenin durdurulması istemi hakkında verilen kararın tebliğ edildiği günü izleyen günden itibaren işlemeye başlar. İtiraz yoluna bir kez başvurulabilir. İtiraz yerinin aldığı karar kesindir (İYUK M.27/6). Yürütmeyi durdurma istemleri, iptal davası içinde yapılan bir ara istemdir. Bu konuda, idari yargıya getirilmiş olan itiraz yolu ile, yürütmenin durdurulması konusunda alınmış olan arar kararının başka bir yargı yerince yeniden incelenmesi sağlanmaktadır.
Yürütmenin Durdurulması Kararına İtirazı Hangi Yargı Yerleri İnceler?
Danıştay Dava Dairelerinin ilk derece sıfatıyla baktıkları davalarda verdikleri yürütme istemi hakkındaki kararlara karşı itiraz yeri, İdari veya Vergi Dava Daireleri Genel Kurullarıdır.
Yürütmenin durdurulması istemi hakkındaki karar idare veya vergi mahkemesi tarafından verilmiş ise itiraz, kararı veren mahkemenin yargı çevresi içinde bulunduğu bölge idare mahkemesine yapılır.
Karaların kurul halinde veya tek hâkimle verilmesi itiraz yönünden fark yaratmaz. İdare ve vergi mahkemesinde yürütme kararına katılarak karara imza atan hâkim, bölge idare mahkemesindeki itiraz incelemesine katılamaz.
Bölge İdare Mahkemesi kural olarak ilk derece sıfatıyla davalara bakması söz konusu olmadığı halde yukarıda belirtildiği şekilde birden fazla hâkimin çekilmesi veya reddine ilişkin talebin uygun görülmesi halinde bölge idare mahkemesi yürütme hakkında da karar verebileceğinden, bu nitelikteki kararlara karşı en yakın bölge idare mahkemesine itiraz edilebilecektir.
